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都議選で議論になった「二元代表制」 知事と地方議会の理想の関係は?

2017/7/9(日) 16:30配信

THE PAGE

二元代表制での首長と議会の関係

 首長と議会の二元代表制については、日本の国政レベルでの「議院内閣制」に対するアメリカの「大統領制」になぞらえてする理解があります。

 日本の地方制度は、議会が首長の選出機関ではなく、それぞれが有権者の選挙によって選出されるという点で、アメリカの大統領と議会の二元代表制を基本に置いていることは確かです。この点で、二元代表制下の日本の地方議会では、議院内閣制的な意味での与党・野党という区別は原則的にはありません。

 他方で、日本の地方制度での首長と議会の関係はアメリカ大統領制とも大きく異なっています。アメリカの大統領には議案提出権も予算案の提出権もありません。議会に対する解散権もありません。議会が一元的な立法機関すなわち議決機関です。しかし、日本の地方の首長は、議案提出権はもちろん予算調整・提出権から専決処分権、そして、議会の不信任決議への対抗手段としての議会解散権も持っており、議決権にも深く関与しています。地方議会が首長の不信任を決議することが出来るのも、議会の執行権への関与を認めていることになります。

 こうして、選出において明らかに二元的な代表制をとりながら、「執行権=行政権」と「議決権=立法権」が明確な二元性ではなく相当重なり合っているところがある点に、都道府県など地方公共団体の二元代表制の大きな特徴があるわけです。

 二元代表制とは、首長と議会が、「独任制」と「合議制」というそれぞれの独自性を十分に発揮して、政策の「立案」(首長+議会)、「決定」(議会+部分的には首長も)、「執行」(首長)そしてチェック機能としての「監視・評価」(議会)の役割を、両者が相互に行う制度構想であると言えます。二元代表制の制度構想は、理念型としては「首長=議会連携型」だと言ってよいと思います。日本の制度では「首長=執行」「議会=チェック」というようには単純化できない設計になっているわけです。

 こうした「首長=議会連携型」の追求は、典型的には、議会基本条例(2006年制定、2012年改正)を都道府県の中では最初に制定した三重県議会に見ることができます。三重県議会では、そもそも議決機関としての議会とは何なのか、議決責任とは何か、そこでの議員個人、政党・会派、議会全体の関係はどうあるべきか、議会の首長と異なる独自性は何か、首長と議会の二元代表制の関係等々について議論を重ね、議会の役割についての共通認識と合意形成につとめ、議会基本条例の制定・改正に結実させてきています(第8回議会基本条例に関する検証検討プロジェクト会議(2012年2月13日)の「議事概要」三重県議会ホームページ参照)。

 そこでの首長と議会の関係は、まさに首長の執行権と議会の議決権が二元代表制を基本としつつも、両者がオーバーラップしている点に着目し、そこに首長と議会が「緊張ある関係」を形成してそれぞれの独自性を発揮して、有権者の負託に応える最善の結果を出すことを追求しています。まさに「首長=議会連携型」(この言葉が使われているわけではありませんが)の二元代表制を構想しています。

 そして、それまでは県議会の定例会年が4回(=総会期日数約100日)の会期を、2007年から年2回(=約230日)に、さらには2013年から年1回(=約340日)の通年議会へ、議会活動を活発化させてきています。その他、本会議場を国会の党首討論のような「対面方式」に改修し、一括質問方式や一問一答方式を導入し(2003年)、常任委員会や特別委員会での議員間の議論の推進に取り組んできています。

 ここで重要なことは、こうした議会改革活動が、議会基本条例を根拠として行われ、総括されていることです。それは議会の行動基準であり、また有権者への議会としての公約でもあるわけです。こうした活動のいくつかは、徐々にその他の都道府県あるいは市町村議会に取り入れられてきています。

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最終更新:2017/7/16(日) 6:09
THE PAGE