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(教えて 憲法)憲法改正、どうして国民投票で決めるの

4/14(土) 1:58配信

朝日新聞デジタル

■教えて!憲法 国民投票:1

 憲法改正で、最終的な決定権をもつのは私たち国民です。国会がまとめた改正案に賛成・反対の意思を国民投票でしめします。投票を通じ、民意をきちんと反映できるかどうか。いま、国会の内外で関心が高まりつつあるその手続きと課題を、全8回で紹介します。


■国民がつくり国民が変える

 なぜ、憲法を改正するかどうかを国民投票できめるのか。そのことを考えるには、だれが憲法をつくったかをみるとわかりやすい。

 日本国憲法のもとになった案は、戦後の日本を占領した連合国軍総司令部(GHQ)がまとめた。このため、「押しつけられた憲法だ」と批判する人もいる。それでも、帝国議会が国民の代表として審議し、修正したうえで憲法ができたことは疑いのない事実だ。

 憲法には、どうしるされているか。前文をみてみよう。最初の文章はこのように始まり、終わっている。

 「日本国民は……この憲法を確定する」

 一方、大日本帝国憲法は「朕(ちん)」で始まり、天皇が主語になっている。天皇が国民にあたえた憲法というかたちをとったのだ。これと対照的な日本国憲法の書きだしは、国民がつくった憲法だという宣言にあたる。

 つくったのが国民であれば、変えられるのも国民ということになる。

 日本国憲法を制定した当時、憲法担当の国務大臣だった金森徳次郎氏は、憲法96条にしるす改正手続きについて、「ひとり憲法の安定性を確保する目的ばかりではなく、元来、憲法は国民の定むるところであり、国会みずからの定むるものではないという精神」(『憲法遺言(いげん)』から)によるものと説明していた。

 憲法をつくったり変えたりすることは、国のあり方の選択にほかならない。それをきめる力をもつのが主権者。国民投票は「国民主権」を具体化する、象徴的な手続きなのだ。


■ハードルを高く

 前述の金森氏の言葉には、「憲法の安定性を確保する目的」ともある。どういう意味だろう。

 96条の手続きでは、(1)衆議院と参議院でそれぞれ、3分の2以上の賛成をえる(2)国民投票で過半数の賛成をえる、という二つのハードルを越えなければならない。法律が両院の過半数の賛成で成立するのにくらべ、ずっとむずかしい。

 なぜなら、憲法は簡単に変えるべきではないこと、変えてはならないことをさだめているからだ。

 国会で多数の議席をえていても、数の力で少数派の人権をうばってはいけない。だれかに権力が集中し、好き勝手にふるまえる状況を生んではならない。そのために憲法で基本的人権を保障し、権力を分立させているのに、その規定が簡単に変えられるようでは歯止めにならなくなる。

 このように、法律よりも改正しにくい憲法を硬い憲法、「硬性憲法」とよび、ほとんどの国の憲法がこれにあたる。国民投票は、憲法を硬くするためのハードルのひとつでもある。


■改正手続き、各国の歴史を反映

 改憲手続きは国のなりたちや歴史によってもことなり、国民主権を掲げる国がすべて国民投票をするわけではない。連邦国家の場合は国民投票の代わりに、くわわっている国や州の承認を必要とする例がめだつ。

 ドイツは議会の議決だけできめる。ナチスが国民投票を乱用した苦い経験をもつからだ。首相だったヒトラーが大統領を兼ねたり、ドイツがオーストリアを併合したりしたあとなどに、賛否を問う国民投票をおこない、いずれも圧倒的な賛成票をあつめた。

 そのころ、ナチスは独裁体制をつくりあげ、他の政党は解散、メディアも指導下においていた。ユダヤ系国民らの政治的な権利もうばった。つまり反対する者を黙らせて国民投票をおこない、自分たちに都合のよい「民意」を引きだしたのだ。主権者の判断をあおぐのではなく、支持されていると内外にみせつけるための悪用だった。

 国民投票を語るとき、しばしばあげられるのがこのドイツの経験だ。国民投票をするのであれば、都合のよい「民意」にされないよう、念入りにルールや環境を整えなければならない。政治が真摯(しんし)に主権者に向きあう。判断材料となる情報が十分いきわたる。自由に意見を交わし、じっくり考える。それらの条件を欠いては、国民主権の名にふさわしいものにはならない。

 日本では、国民投票法と国会法でルールをさだめている。次回以降は改正手続きに沿って、どんなルールになっているのか、課題をふくめて紹介する。(編集委員・松下秀雄)


     ◇

〈国民投票〉国民が直接、国の方針をきめるためにおこなう投票。日本国憲法は前文に「日本国民は、正当に選挙された国会における代表者を通じて行動し」としるし、間接民主主義を基本とする一方、96条で憲法改正のための国民投票をさだめる。ほかの国民投票も、その結果が国会や内閣、裁判所を拘束しないものなら実施できるとされている。ただし、これまでに国民投票を実施したことはない。

 世界では、英国で2016年に欧州連合(EU)に残るか離脱するかを問う国民投票がおこなわれたのをはじめ、憲法改正、原発の是非、離婚の合法化など様々な課題をテーマに実施されている。一方、ヒトラーやナポレオン3世のような権力者が、国民投票を独裁の正当化などに利用した経験から、こうしたケースをプレビシット(人民投票)とよび、レファレンダム(国民投票)と区別することがある。


〈硬性憲法〉きびしい手続きによらなければ改正できない憲法。法律の制定や改正よりきびしいかどうかでわけることが多く、その場合は世界の憲法のほとんどがこれにあたる。軟性憲法をとる国は、英国、ニュージーランド、イスラエルなど一部にかぎられる。

 改正しにくくする方法はさまざまだ。

 ひとつは、議会での議決をむずかしくすること。多数決できめるさい「3分の2以上」「5分の3以上」など、過半数よりも多い賛成票を要件とするやり方のほか、解散総選挙をはさんで2度の可決を要件とするといった方法もある。

 議会の議決にくわえ、国民投票による承認、連邦国家の場合はそれを構成する国や州の承認、といった方法を組み合わせ、改正しにくくするケースが多い。

朝日新聞社